Hvordan vurdere barnets beste i saker som berører barn generelt?

De aller fleste tiltak myndighetene foreslår, vil ha enten direkte eller indirekte konsekvenser for barn. I alle slike saker skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. En barnerettighetsvurdering sikrer at konsekvensene for barn er kartlagt og barnets beste vurdert. Dette er nødvendig for at beslutningsgrunnlaget skal være godt nok.

En barnerettighetsvurdering kartlegger hvilke konsekvenser et tiltak vil ha for barns ulike rettigheter. Barnerettighetsvurderingen gir nødvendig kunnskap slik at barnets beste er grundig vurdert før beslutning fattes.

Barn er avhengige av at voksne ivaretar deres rettigheter. Likevel er hensynet til barn ofte ikke en del av arbeidet med for eksempel et lovforslag eller en utredning. Rutinemessige og systematiske barnerettighetsvurderinger i alle sektorer, ikke bare de som direkte angår barn, er nødvendige for å sikre barns rettigheter.

Barn er en særlig sårbar gruppe

Barndommen er en spesiell tid fordi barn er helt avhengige av voksne for å få dekket sine behov og utvikle seg på en god måte. Dette gjør barn til en sårbar gruppe, og voksne har et særlig ansvar for å oppfylle deres rettigheter.

Barns sårbare stilling er bakgrunnen for at FN utarbeidet en egen konvensjon om barns rettigheter. Rettighetene i barnekonvensjonen legger grunnlag for å sikre barn optimale utvikling. Barns behov for særlig beskyttelse av sine rettigheter er også bakgrunnen for at Stortinget i 2014 tok barns rettigheter inn Grunnloven § 104.

Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 3 bestemmer at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle saker om berører barn. Prinsippet er begrunnet i historiske erfaringer om at hensynet til barn ofte taper for andre hensyn eller blir uteglemt i utredningsarbeidet.

Bærekraftige beslutninger

Barns oppvekstsvilkår legger grunnlaget for voksenlivet til fremtidige generasjoner. Mangelfulle konsekvensvurderinger for barn kan gi svake beslutninger, der utilsiktede negative konsekvenser kan føre til store utgifter på sikt.

Siden rettighetene i barnekonvensjonen ikke følger myndighetenes sektorinndeling, vil det å identifisere hvilke rettigheter som blir berørt av et tiltak sikre at konsekvensene blir vurdert på tvers av sektor. Slik blir det også enklere å fange opp mulige utilsiktede konsekvenser i andre sektorer. Konsekvensene av en beslutning ligger sjelden i én sektor alene, og en vurdering av konsekvenser for barn forutsetter ofte kunnskap fra flere sektorer. Kunnskap om hvilke konsekvenser et tiltak har for oppfyllelsen av alle relevante rettigheter er nødvendig for å belyse hvilke løsninger som er til barnets beste.

Demokratiske hensyn

Barn utgjør 20 prosent av befolkningen og kan ikke påvirke politikken ved valg. Barn deltar sjelden på de arenaer der beslutninger blir tatt og er avhengige av voksne for å få ivaretatt sine rettigheter. Det er derfor ekstra viktig at myndighetene sikrer at hensynet til barnets beste blir ivaretatt når beslutninger blir tatt.

Åpenhet og prosessen frem til gode beslutninger er en viktig del av demokratiet. Om det er mangler i en konsekvensutredning, for eksempel ved at det ikke er gjort en barnerettighetsvurdering, så vil det påvirke kvaliteten på innspillene i en høringsrunde. Dersom høringsinstansene også kommenterer på en konsekvensutredning, vil departementenes kunnskapsgrunnlag bli styrket. Dette vil også styrke Stortingets mulighet til å føre kontroll.

Prinsippet om barnets beste i Grunnloven og FNs barnekonvensjon

Grunnloven § 104 annet ledd bestemmer at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger og beslutninger som berører barn.

Grunnloven § 104 er utformet etter modell av FNs barnekonvensjon artikkel 3 og tolkes i tråd med denne. Innholdet i artikkel 3 er derfor viktig for hva prinsippet om barnets beste faktisk innebærer.

FNs barnekomité har i generell kommentar nr. 14 gitt retningslinjer for hva som ligger i artikkel 3 og prinsippet om barnets beste. Dette er ikke rettslig bindende, men blir tillagt stor vekt når innholdet i forpliktelsen skal klargjøres. Barnekomiteen fremhever i pkt. 6 at artikkel 3 er en prosessregel, en forpliktelse som utdypes i pkt. 14 (b):

«The obligation to ensure that all judicial and administrative decisions as well as policies and legislation concerning children demonstrate that the child's best interests have been a primary consideration. This includes describing how the best interests have been examined and assessed, and what weight has been ascribed to them in the decision.»

FNs barnekomité anbefaler i sine merknader fra 2018 at Norge styrker sin innsats for å sikre at prinsippet om barnets beste blir innarbeidet og anvendt konsekvent i alle lovgivningsprosesser og i all politikkutforming som har innvirkning på barn.

Andre kilder

Sivilombudet har i en enkeltsak (2016/2886) poengtert statens plikt til å vurdere prinsippet om barnets beste ved utarbeidelse av lover:

«Barnekonvensjonen artikkel 3 nr. 1 synes å inneholde et generelt direktiv til lovgiver og forvaltningen ved at det ved utformingen av regelverk skal være oppmerksom på eller ivareta grunnleggende hensyn om barns beste. Ved neste aktuelle gjennomgang av forskriften bør det foretas en vurdering av betydningen av prinsippet om barnets beste….»

Plikten til å gjøre barnerettighetsvurderinger har også blitt påpekt i andre offentlige dokumenter, som for eksempel opplæringslovutvalget i NOU 2019:23 og barnelovsutvalget i NOU 2020:14.

Forholdet til utredningsinstruksen

Utredningsinstruksen er et sentralt virkemiddel for å sikre gode konsekvensvurderinger ved alle statlige tiltak. Et av formålene med instruksen er å utrede og vurdere virkningene av aktuelle tiltak. Konsekvensene for barn glemmes ofte i dette bildet, og dermed blir utredningene ufullstendige.

Spørsmål 4 i instruksen er spesielt relevant: «Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?» I arbeidet med dette spørsmålet må det komme fram om og hvordan barn blir berørt. En barnerettighetsvurdering bidrar til dette.

Barn og straff

I 2014 ble det gjennomført endringer som skulle sikre at fengsel skulle være aller siste utvei for barn under 18 år. Endringene medførte mindre bruk av fengsel og det ble innført egne straffereaksjoner for ungdom med tett oppfølging og tiltak i nærmiljøet, fremfor fengsel.

Endringene førte til at ansvaret for oppfølging av ungdom i konflikt med loven i stor grad ble flyttet fra kriminalomsorgen til kommunene. Dette forutsatte at kommunene hadde relevante tiltak for å følge opp. Dette kunne være ekstra tiltak i skolen, oppfølging for rusbruk, psykisk helse eller tiltak mot bruk av vold.

Hvordan kommunene ville takle endringene ble ikke tilstrekkelig utredet, og kommunene var uforberedt på endringene og hva det ville kreve av dem. Dette har ført til at mange ungdommer nå får et mangelfullt tilbud, og at kommuner og politi har utfordringer med en situasjon der ungdommer ikke får tilstrekkelig rammer og tilbud gjennom barnevern, kommunal helse- og rustjeneste og tilpasset skoletilbud eller dagtilbud.

I sitt arbeid burde departementet i større grad kartlagt viktige forutsetninger for å lykkes med reformen. Hvem skulle ivareta det ansvaret som tidligere lå hos kriminalomsorgen? Hvem var rustet til å overta når barna ikke lenger skulle i fengsel? Hvilke rammer trengte barnevernet for å hjelpe denne gruppen? Hadde barnevernet nok kompetanse, og gode nok institusjoner og ressurser? Hva måtte være på plass i skolen, helsetilbudet og rusomsorgen?

En vurdering av konsekvensene for barn og hva som er barnets beste ville synliggjort disse utfordringene. Det ville skapt bevissthet om hva som måtte til for at reformen skulle lykkes.

Barns manglende klagemuligheter

Klageordninger skal sikre muligheten til å klage for den som har opplevd en urett eller mener å ikke få oppfylt sine rettigheter. Disse ordningene har gjennomgående vært utviklet med tanke på voksne. Mange ordninger er ikke tilgjengelige for barn, enten fordi barn mangler myndighet til selv å klage, eller fordi ordningen ikke er tilpasset barn. Det kan ikke forutsettes at foresatte i alle tilfeller kan og vil handle i tråd med barnets ønske. Det holder derfor ikke at barn kan klage gjennom sine foresatte.

Et eksempel er barn som blir utsatt for tvangsbruk fra politiet. Et barn kan oppleve å bli satt på håndjern, fotlenke eller spytthette, eller bli sprayet med pepperspray. I slike situasjoner er klageretten spesielt viktig, men for å klage på tvangsbruk må barnet henvende seg skriftlig til politimesteren. Dette vet ikke barna, og det er i tillegg svært lite sannsynlig at et barn i ettertid skriver en klage til politimesteren.

Dersom konsekvenser for barn var utredet da klageordningene ble utformet, ville de i langt større grad vært tilpasset de mulighetene og ressursene barna har.

Barn på krisesenter

Krisesenter er et tiltak for å beskytte mennesker som lever i voldelige relasjoner. I arbeidet med krisesenterloven ble det imidlertid ikke utredet hvilke konsekvenser det har for et barn å bo på krisesenter over tid. En revisjon av loven må sikre at konsekvensene for barns rettigheter blir vurdert, blant annet:

• Retten til utdanning: Ikke alle barn går på skole mens de bor på krisesenter, og mange må bytte skole midlertidig.
• Retten til lek og fritid: Barn på krisesenter får ikke delta i fritidsaktiviteter som andre barn. Mange kan heller ikke ta med venner hjem.
• Retten til familieliv: Får barn på krisesenter ha kontakt med familien sin?
• Retten til helse: Hvordan følge opp barns behov for lege, tannlege eller psykolog mens de bor på krisesenter?
• Retten til rehabilitering: Mange barn på krisesenter får ikke hjelp til å bearbeide opplevelsene sine.
• Retten til beskyttelse: Mange barn må ha samvær med voldsutøver mens de bor på krisesenter – også mot sin vilje. Er barna godt nok ivaretatt?

Først når dette er kartlagt og vurdert, er det mulig å utvikle en lov som ivaretar barnets beste.